資料圖:在西藏阿里地區(qū)岡仁波齊峰腳下的國家一級保護(hù)動物藏野驢(9月11日攝)。新華社記者 普布扎西 攝
位于西藏阿里地區(qū)的岡仁波齊,海拔6656米。2004年,岡仁波齊國家級森林公園成立。
不久前,安徽、重慶、云南等3省所轄的8市(州、區(qū))政府和林業(yè)部門的主要負(fù)責(zé)人被生態(tài)環(huán)境部約談,因為他們轄區(qū)內(nèi)的7個自然保護(hù)區(qū)存在嚴(yán)重的違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題,甚至在被環(huán)保督察“點(diǎn)名”后,仍然違規(guī)審批、虛報情況、敷衍整改。
因自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)問題,一次性約談11名正廳級官員,過去并不多見。生態(tài)環(huán)境部此舉也被認(rèn)為是發(fā)力自然保護(hù)區(qū)管理。
這場“超高規(guī)格”的約談緣起于一場代號為“綠盾”的行動。今年3月以來,生態(tài)環(huán)境部等7部門共同開展“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項行動,對全國31個省(區(qū)、市)的469個國家級自然保護(hù)區(qū)和847個省級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行體檢,集中巡查、清理各級保護(hù)區(qū)內(nèi)的舊賬新題。
保護(hù)區(qū)中看界立碑不明確、人員自由進(jìn)出、垃圾隨意堆放、旅游生產(chǎn)設(shè)施“叫停不停”的仍然存在,有些地方甚至以“扶貧攻堅”“改善民生”的名義,為保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題撐起“保護(hù)傘”。保護(hù)區(qū)邊界劃定隨意,管理方式粗曠,核心區(qū)內(nèi)存在大量原始居民更成為保護(hù)區(qū)的通病。
部分地方官員進(jìn)入約談會場后,甚至還在詢問:“為什么會被約談,轄區(qū)內(nèi)的保護(hù)區(qū)到底出了什么問題?”
“我國自然保護(hù)區(qū)確實存在很多歷史遺留問題,這些問題產(chǎn)生與在座的各位無關(guān),但是現(xiàn)階段,解決這些問題實實在在是各位的責(zé)任和義務(wù)。”國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室副主任劉長根的這段話是此次約談會結(jié)束語,也吹響了保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題整治的沖鋒號。
巡查時,巡查人員發(fā)現(xiàn),甘肅省祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi),神樹水電站未完成生態(tài)治理任務(wù)。
自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)需“閉門謝客”
西藏日喀則市定日縣,位于喜馬拉雅山脈中段北麓珠峰腳下,是去珠峰的必經(jīng)之路。每年4月到10月,在海拔5200米的珠峰登山大本營都會形成一個季節(jié)性的商業(yè)中心,來自珠峰腳下的農(nóng)牧民在這里搭起帳篷,為來自世界各地的游客和登山者提供住宿、熱水、餐食等服務(wù)。
一間帳篷旅館的老板告訴中國青年報·中青在線記者說:“住宿價格每人每晚30元至50元,是農(nóng)牧民每年一筆不小的收入。”
事實上,這樣的收入并不合法。巡查發(fā)現(xiàn),這些帳篷旅館的搭建地位于珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū),根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙等活動;保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動。
“在保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館屬于違法行為,珠峰保護(hù)區(qū)應(yīng)加快完善保護(hù)區(qū)管理機(jī)制,推進(jìn)保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理。”在日前召開的“綠盾2018”巡查座談會上,巡查人員對西藏自然保護(hù)區(qū)管理提出要求,隨后生態(tài)環(huán)境部官方微信也對該問題進(jìn)行通報。
一直以來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)從未停止過博弈,但在最新一輪的較量之中,后者越來越占據(jù)上風(fēng)。
今年4月,青海省果洛藏族自治州久治縣的支柱產(chǎn)業(yè)年保玉則國家公園關(guān)門謝客了,總投資1216萬元的景區(qū)木棧道和帳篷營地被全部拆除。
巡查時,甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi),天祝煤業(yè)仍在開采運(yùn)輸。
年保玉則位于三江源國家級自然保護(hù)區(qū)的核心地帶,是青藏高原重要水源地和綠色安全屏障,被譽(yù)為“天神后花園”。在年保玉則的山麓中,生長著千百年的云杉、松柏,山坡上有蟲草、貝母、大黃等名貴藥材。山腳下,野牦牛、藏羚羊、巖羊、白唇鹿、黑熊等珍貴動物成群出沒, 湖內(nèi)有多種高原上特有的魚類。
年保玉則命運(yùn)的轉(zhuǎn)折開始于2000年。隨著三江源國家級自然保護(hù)區(qū)的成立,年保玉則先后被評為國家地質(zhì)公園、國家級4A風(fēng)景區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)……聲名鵲起之后,游客蜂擁而至。
2008年后,年保玉則景區(qū)人數(shù)開始增多,到了2013年、2014年游客更是急劇增加。根據(jù)久治縣政府工作報告,2017年年保玉則景區(qū)共接待游客15.7萬人次,旅游綜合收入達(dá)1.14億元,貢獻(xiàn)了該縣1/4的GDP。
但人類活動的日益頻繁,難免也對生態(tài)環(huán)境帶來擾動。由于游人素質(zhì)參差不齊,亂扔垃圾,違規(guī)穿越,踐踏草場的不文明行為,讓年保玉則垃圾成堆,加速了雪山的退化。
巡查了解到祁連山華龍大灘煤礦正停產(chǎn)進(jìn)行生態(tài)治理。
2016年7月,久治縣拆除了位于保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)的拉則、煨桑臺并整治受損草場。如今,隨著年保玉則國家級地質(zhì)公園停止對外開放,年保玉則國家地質(zhì)公園博物館和游客接待中心也一并關(guān)停。
年保玉則的關(guān)停僅是一個縮影。今年四五月,青海陸續(xù)發(fā)布通告,位于可可西里、黃河源頭等涉及三江源、祁連山和青海湖等生態(tài)敏感的自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)景區(qū)要禁止接待游客。
保護(hù)區(qū)內(nèi)小水電隱患重重
“綠盾”巡查組離開甘肅小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)的第三天一大早,就接到了隴南市兩當(dāng)縣副縣長汪小波的電話:“引起河道斷流的云屏水電站攔水壩已經(jīng)完全拆除了,下游恢復(fù)了正常水流。”
始建于1976年的兩當(dāng)縣云屏水電站最初由村集體出資建造,裝機(jī)容量僅400千瓦,目的是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┱彰饔秒姟?006年小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)成立,云屏水電站被整體劃入了保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)。巡查人員發(fā)現(xiàn),隨著農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的推進(jìn),目前云屏水電站已經(jīng)不再是保護(hù)附近居民用電的必要存在,但是這個小水電一直保持著運(yùn)行。
“引水式水電站非常容易導(dǎo)致下游河道的斷流。”巡查組的專家告訴中國青年報·中青在線記者,由于沒有未執(zhí)行生態(tài)流量保障措施,云屏水電站壩后近3公里河道干涸斷流,嚴(yán)重影響了河道水生生物的棲息,同時也影響植被,造成生態(tài)系統(tǒng)的碎片化。
根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第三章第二十八條,禁止在保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動;第三章第三十二條,在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi),不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委等10部委于2015年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》明確,對在核心區(qū)緩沖區(qū)違法開展的水(風(fēng))電開發(fā),要立即予以關(guān)�;蜿P(guān)閉。
“綠盾”巡查人員下到深約5米的井下檢查,確認(rèn)甘肅祁連山雜木寺水電站生態(tài)基流控制閥鎖死。
在我國,通常將裝機(jī)容量25000千瓦及以下的水電站稱為小水電。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全國類似于云屏水電站的小型、微型水電站數(shù)量高達(dá)4.7萬多座。小水電作為一種清潔能源,曾在一定的歷史時期發(fā)揮重要的作用,為無數(shù)的偏遠(yuǎn)村莊帶去光明。但大量的引水型水電站,極易導(dǎo)致河流脫水、斷流,冬季枯水期就更為突出。
近年來,小型水電站破壞生態(tài)環(huán)境的案例頻遭曝光。在此背景下,2017年中央環(huán)保督察組公布了全國小型水電站無序開發(fā)及相關(guān)環(huán)境破壞問題清單。但在實際落實整改的過程中,并不是每一個違規(guī)小水電項目都能做到即知即改。
在青海省三江源國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi),拉貢水電站、尕多水電站一前一后建立在長江源上游通天河上,裝機(jī)容量分別是8000kw和500kw,均為環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)的引水式小水電站項目。
2017年12月8日,《關(guān)于青海省“綠盾2017”國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項行動巡查情況的通報》明確指出,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國家綠盾行動方案要求,青海省相關(guān)州縣政府以及省級部門應(yīng)制定予以拉貢水電站、尕多水電站關(guān)停的整改方案。然而,“綠盾2018”在對該問題“回頭看”時發(fā)現(xiàn),這兩個水電站發(fā)電機(jī)組仍轟隆作響,從未停止運(yùn)行。
“綠盾”巡查人員核對位于青海三江源國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)拉貢水電站的發(fā)電數(shù)據(jù),并拍照取證。
2017年年底,青海省三江源國家級自然保護(hù)區(qū)森林公安局曾分別對拉貢水電站、尕多水電站開出過行政處罰決定。處罰決定書明確指出,兩個水電站屬于違法經(jīng)營并對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞,而長達(dá)10余年的違法經(jīng)營,處罰金額只有不到1萬元。
9月11日,針對拉貢水電站、尕多水電站“罰而不停、以罰代改”的情況,環(huán)境保護(hù)部官方微信作出通報。巡查人員向中國青年報·中青在線記者表示,“下一步我們會持續(xù)監(jiān)管,確保整改落實到位。”
“自然保護(hù)區(qū)存在這么多問題,我們認(rèn)為最主要的還是一些地方政府和有關(guān)部門認(rèn)識不深入、重視程度不夠。”崔書紅指出,有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄,為侵占自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)活動開“綠燈”;甚至在整改過程中,有的工作人員還弄虛作假,敷衍整改。
保護(hù)區(qū)邊界調(diào)整亟待規(guī)范
在“綠盾2018”中,巡查組在安徽發(fā)現(xiàn),宣城市涇縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)長期違規(guī)侵占保護(hù)區(qū)雙坑片區(qū)核心區(qū)土地近300公頃,保護(hù)區(qū)管理局不但不履行監(jiān)管職責(zé),甚至變更保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃,為非法侵占行為站臺,私自調(diào)整保護(hù)區(qū)邊界,用山地?fù)Q濕地,表面看似面積沒有變化,但國家一級保護(hù)動物揚(yáng)子鱷真真切切只能生活在水里。
“安徽揚(yáng)子鱷國家級自然保護(hù)區(qū)的邊界是上個世紀(jì)80年代劃定的,整個縣城都在保護(hù)區(qū)里面。”安徽宣城的領(lǐng)導(dǎo)在約談會的整改表態(tài)環(huán)節(jié)還在以邊界不合理為由,為侵占自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的行為辯護(hù)。
在巡查過程中,中國青年報·中青在線記者發(fā)現(xiàn),“申請調(diào)整保護(hù)區(qū)的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議,甚至在一些地區(qū),“保護(hù)區(qū)邊界劃定不合理”成為違法違規(guī)行為的擋箭牌。
在我國,根據(jù)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)價值,自然保護(hù)區(qū)一般分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能區(qū),對人類活動有嚴(yán)格限制。除實驗區(qū)可進(jìn)行參觀考察、旅游等活動,核心區(qū)和緩沖區(qū)通過物理的隔離,構(gòu)成了一個“無人區(qū)”,以確保原始生態(tài)不受干擾。
據(jù)了解,我國的第一個保護(hù)區(qū)鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立于1956年,但自然保區(qū)條例頒布于1994年。盡管60多年來,我國的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地建設(shè)體現(xiàn)逐漸完善,但由于專業(yè)水平限制、政策的導(dǎo)向性等問題,保護(hù)區(qū)邊界劃定不盡科學(xué)合理,部分保護(hù)區(qū)甚至在核心區(qū)內(nèi)還存在大量原始居民,管理方式粗曠。
“綠盾”巡查組專家向中國青年報·中青在線記者舉例說,一些省級水生動物保護(hù)區(qū),沒有充分了解受保護(hù)動物的生活習(xí)性,將縣城區(qū)域的水庫、電站、主要道路,甚至整個村、整個鎮(zhèn)甚至整個縣都被劃入了保護(hù)區(qū)的情況并不少見。
當(dāng)初,保護(hù)區(qū)劃分面積大,可以獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持和人員編制,但隨著社會發(fā)展,保護(hù)區(qū)可以獲得的紅利逐漸淡化,區(qū)域發(fā)展的矛盾開始凸顯出來。當(dāng)巡查人員問起自然保護(hù)區(qū)遇到最大的困難是什么的時候,多個保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都把“保護(hù)區(qū)內(nèi)的原始居民數(shù)量龐大”列在了困難清單的首位。
中國青年報·中青在線記者留意到,甘肅、青海、西藏三地關(guān)于“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項行動工作開展情況的匯報中,均提到了保護(hù)區(qū)內(nèi)存在數(shù)量龐大的原始居民,為保護(hù)區(qū)的依法管理造成困難。據(jù)統(tǒng)計,甘肅省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口達(dá)60萬人,青海省自然保護(hù)區(qū)也尚有30余萬人世居其中。
“當(dāng)前最突出的問題是,嚴(yán)格保護(hù)的法律規(guī)定與民生改善、區(qū)域發(fā)展的矛盾日益積累,民生改善特別是脫貧攻堅項目因核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格管控受到影響。”某保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)人曾抱怨,由于無法避讓保護(hù)區(qū),國家和省級規(guī)劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以落地實施。
畜牧業(yè)是青藏高原最主要的產(chǎn)業(yè)。有專家提出,隨著自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度的加強(qiáng)和城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定工作開展,畜牧業(yè)發(fā)展空間受限,影響農(nóng)牧民生產(chǎn)和民生改善,同時由于拆遷、搬遷的養(yǎng)殖場尚未制定具體統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),部分養(yǎng)殖戶難免遭受損失。
巡查組建議地方,自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)學(xué)校、公路等涉及民生的項目,不要搞一律停止的“一刀切”。
日前,生態(tài)環(huán)境部在例行發(fā)布會上透露,我國將在2020年年底前全面完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作,初步估計全國生態(tài)保護(hù)紅線面積比例將達(dá)到或超過國土面積25%左右。
崔書紅坦言,由于歷史原因,我國部分自然保護(hù)區(qū)的設(shè)置是基于搶救性保護(hù)的目的,導(dǎo)致保護(hù)區(qū)劃的面積過大,有的城鎮(zhèn)很大部分劃在保護(hù)區(qū)內(nèi),確實存在著范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。生態(tài)紅線劃定工作吸取之前的經(jīng)驗教訓(xùn),盡量做到與地方的生產(chǎn)生活區(qū)域不交叉、不重疊,讓生態(tài)保護(hù)紅線能夠起到真正的嚴(yán)格保護(hù)作用。
違法成本過低,生態(tài)破壞屢禁難止
2017年7月11日,由原環(huán)保部、原國土資源部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國家林業(yè)局、中國科學(xué)院、國家海洋局聯(lián)合發(fā)文開展“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項行動。也就是幾天后,中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報》,多名甘肅官員因祁連山生態(tài)問題,“扎堆兒”上了被問責(zé)的名單。
通報中“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”“不作為、亂作為,監(jiān)管層層失守”“不擔(dān)當(dāng)、不碰硬,整改落實不力”等嚴(yán)厲的措辭,敲響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的警鐘。在實地巡查中,中國青年報·中青在線記者也頻頻聽到:“祁連山生態(tài)保護(hù)不僅是環(huán)境問題,更是政治問題。”
數(shù)據(jù)顯示,2017年“綠盾”行動共調(diào)查處理涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索2.08萬多個,追責(zé)問責(zé)1100多人。2018年以來,共調(diào)查處理了1.4萬多個涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索,關(guān)停取締違法企業(yè)1800多家,強(qiáng)制拆除違法違規(guī)建筑設(shè)施1900多萬平方米,追責(zé)問責(zé)900人。
巡查組到出現(xiàn)問題的現(xiàn)場時,所有的違法行為都停止了,可是等巡查組走后再殺回馬槍時,卻發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)活動仍然熱火朝天。“綠盾”行動就像是一臺“測謊儀”,讓一些地方政府和有關(guān)部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。
為何我國的自然保護(hù)區(qū)會出現(xiàn)這么多問題?
“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護(hù)區(qū)問題高發(fā)的原因。”崔書紅指出,我國的《自然保護(hù)區(qū)條例》制定于1994年,受當(dāng)時自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響,對違法違規(guī)行為的處罰偏輕,最低罰款100元,最高罰款僅1萬元,“違法成本太低,不能對違法違規(guī)行為形成有效震懾。”
接下來,生態(tài)環(huán)境部將督促地方政府和有關(guān)部門層層壓實責(zé)任,對“綠盾”專項行動發(fā)現(xiàn)的問題“拉條掛賬”,形成清單,查明原因,整改銷賬。要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任,并責(zé)成造成生態(tài)破壞的相關(guān)責(zé)任主體開展生態(tài)修復(fù)。
“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系重大改革為契機(jī),根據(jù)不同的價值定位、保護(hù)目標(biāo)和管理模式等,對包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地開展歸并、整合。”崔書紅說。