▲2017年9月20日，江蘇省連云港市海州灣街道大港社區(qū)開辦老年食堂，工作人員蔣松澤把午餐送到行動不便的老人家中。（東方IC/圖）

福建、黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶等六省份在老年法配套法規(guī)中，寫入獨生子女護理假；河南、廣州則在地方計劃生育管理規(guī)定中明確了護理假。

福建省老齡辦副主任林泰勤稱，“協(xié)調(diào)時我說，我們實際上是為自己做。”結(jié)果這一新加條款在政府內(nèi)部征求意見時非常順利，“都沒有意見，一遍就過了”。條例在人大也獲得高票通過。

“現(xiàn)在雙休日加上法定節(jié)假日，一個勞動者一年只有250天的勞動日，再扣掉10天護理假，企業(yè)怎么扛得住？”

 “我國已有8個省份，通過地方立法建立了子女護理假制度。”2018年1月23日，全國老齡辦向媒體發(fā)布了一則引人注目的信息。這些省份規(guī)定，父母住院期間，用人單位應(yīng)當(dāng)給予子女每年不超過20日的護理假，其間不得扣減工資、津貼、補貼和獎金。

作為一項“惠老”政策，新華社在相關(guān)報道中肯定了“護理假”，但認(rèn)為能否落到實處還有待觀察，擔(dān)心其成為“紙上的權(quán)利”。

“護理假”是如何出臺的？為何要設(shè)立這樣一個假？

全國老齡辦宣傳處李偉旭向南方周末記者介紹，“護理假”是部分省份在落實、細(xì)化《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱“老年法”）時設(shè)立的，該法于2015年修正后實施。根據(jù)立法要求，與之相配套的地方性法規(guī)也要作出修正，一些省份就把護理假條款寫進了法規(guī)。

具體操作上，有的省是在修訂地方“老年人權(quán)益保障條例”（下簡稱“老年條例”）時作出了規(guī)定，有的則在早先修正后的地方計劃生育管理規(guī)定中加以明確。

“沒有推出全國性的制度法規(guī)，都屬于地方立法，老年法中也沒有寫。”李偉旭覺得“這個也不好執(zhí)行”。他說，護理假引起媒體關(guān)注之后，全國老齡辦非常重視，正要求各地趕緊報材料。

1

步子不敢邁太大

最早在地方“老年條例”中提出“護理假”的是福建省，僅面向獨生子女家庭。

2017年3月1日施行的福建省老年條例規(guī)定：獨生子女的父母年滿六十周歲，患病住院治療期間，用人單位應(yīng)當(dāng)支持其子女進行護理照料，并給予每年累計不超過十天的護理時間，護理期間工資福利待遇不變。

8個月后，廈門信達(dá)公司批準(zhǔn)了公司的第一例“護理假”，公司人力資源部門的何女士告訴南方周末記者，請假員工的母親因患乳腺癌住院，在網(wǎng)上看到了有關(guān)護理假的報道，于是向公司請假，公司審核后批了7天假，需審核的材料主要是獨生子女證明和父母住院證明。目前她經(jīng)手的陪護假一共只有兩起。“越少員工請越好。”何女士笑稱。

“原來說‘獨生子女好，政府來養(yǎng)老’，（設(shè)立這個假）就是體現(xiàn)政府養(yǎng)老的一個方面。”福建省老齡辦常務(wù)副主任方少雄介紹，在人口老齡化的社會背景下，寫這一條主要是為了兌現(xiàn)政府對獨生子女家庭的承諾。”

福建省老齡辦是該省“老年條例”初稿的起草單位，“不過，初稿中并沒有寫入這一條，更多還是按老年法的‘大框框’來。”方少雄說，這是考慮到會涉及很多部門，沒有太敢“解放思想”。

不料，福建省人大對此次立法高度重視。“法制辦（將草案）送到人大，稿子拿回來，要求不要簡單照抄照搬。”方少雄說。

老年法修正版中有一條新規(guī)定，要求家庭成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)�？赐�或問候老年人（簡稱“常回家看看”）。方少雄稱，當(dāng)時省人大在討論這一條時發(fā)生了爭議，有代表認(rèn)為不好操作，沒辦法約束，應(yīng)該制定一些操作性強的剛性規(guī)定。

經(jīng)集思廣益，發(fā)現(xiàn)大家都遇到老人住院護理這個現(xiàn)實問題，而獨生子女家庭未來會更突出。于是就加了這么一條。

方少雄認(rèn)為，把護理假寫入老年條例，既是福建此次立法的一個閃光點，更是一個“突破”。“寫進去不容易。”

只有一個孩子的方少雄，覺得在照顧父母的問題上，孩子們將來所面臨的壓力太大了，“一對夫妻需要照顧四位老人，自己還要養(yǎng)兩個孩子。”

“做這個法律（法規(guī)）的人，絕大多數(shù)的小孩都是獨生子女，”福建省老齡辦另一位副主任林泰勤坦承，“協(xié)調(diào)的時候我說，現(xiàn)在我們做（這部法規(guī)）實際上都是為自己做。”

結(jié)果，這一新加條款在政府內(nèi)部征求意見時非常順利，“都沒有意見，一遍就過了”。

條例在人大也獲得高票通過。據(jù)方少雄了解，這是福建省歷史上首部由人大全體會議（過去一般是人大常委會通過地方法規(guī)）通過的實體法規(guī)。“這么多年來最轟轟烈烈的一次”。

“人大領(lǐng)導(dǎo)比我們站位高，下決心把這個寫進去，更多是一種前瞻性的安排。”福建省老齡辦綜合處處長郭戰(zhàn)平這樣評價。

據(jù)他介紹，目前獨生子女家庭的老人年齡多在60歲到70歲之間，對于陪護的需求尚不是很大，員工請護理假的案例不多。

但福建的率先突破，還是引起了各地效仿。

福建之后，又有5個省份在制定老年法配套法規(guī)時，將獨生子女護理假寫入其中，分別是黑龍江、湖北、廣西、海南、重慶，加上此前已在地方計劃生育管理規(guī)定中明確規(guī)定了“護理假”的河南、廣東，一共有8個省份規(guī)定了護理假。

其中走得更遠(yuǎn)的是湖北和黑龍江，它們將護理假享受范圍擴至所有子女。

“一開始寫的是獨生子女，到人大之后覺得是好事，就把非獨（生子女）加進去了。”黑龍江老齡辦維權(quán)處處長張丙才告訴南方周末記者。在他看來，多子女家庭的父母目前大都七八十歲了，享受子女護理假的時間已不是很多，將護理假的享受范圍擴大至他們的子女，可以更好地體現(xiàn)政府的關(guān)懷。

張丙才給南方周末記者提供的一份新聞通稿稱，黑龍江60周歲以上的老年人口有705萬，占全省總?cè)丝诘?8.5%，留守、空巢老年人患病住院的護理問題成為社會性難題。經(jīng)廣泛聽取社會意見和建議，各方普遍認(rèn)為設(shè)立陪護假能更好地保障老年人合法權(quán)益，“人大代表、法律專家、企事業(yè)代表一致贊同設(shè)立陪護假”。

湖北省老齡辦在發(fā)給南方周末記者的一份情況說明中稱，讓子女均享護理假，將使更多老人能得到來自子女的親情照顧，而且這樣還可以避免用人單位對獨生子女的就業(yè)排斥。

不過，在享受護理假的時長方面，以上兩省對獨生子女家庭與非獨生子女家庭有所區(qū)分。黑龍江省規(guī)定，獨生子女享有20天護理假，非獨生子女享有10天。湖北則是獨生子女享有15天，非獨生子女享有10天。

對于黑龍江、湖北兩省不分獨生非獨生子女都給護理假的做法，福建省老齡辦常務(wù)副主任方少雄認(rèn)為是對的：“我們要是在后面做，也會這樣，但我們是第一個，步子不敢邁得太大。”

▲多地推獨生子女護理假。（東方IC/圖）

2

“不敢寫，因為擔(dān)心落實問題”

福建出臺護理假后，其他省份紛紛前往“取經(jīng)”，大家最關(guān)心的是怎么落實的問題。“我們說你們先定了再說，落實再不斷地探索，一出臺就非常完美不太現(xiàn)實。”方少雄對南方周末記者說。

實際上，在各省份出臺的與護理假相關(guān)的各類法規(guī)中，均沒有設(shè)立對用人單位不執(zhí)行的罰則。這意味著，對于部分省份出臺的護理假，如何落實可能成為一個問題。

“在護理假的落實方面，人社部門會作出細(xì)化規(guī)定。”福建省老齡辦綜合處處長郭戰(zhàn)平告訴南方周末記者，“有的部門希望提到和欠薪同樣的高度。”

涉及人口數(shù)量更多的黑龍江，條例上也沒有明確如果單位不落實怎么辦。

據(jù)黑龍江老齡辦的張丙才介紹，在落實護理假時，政府機關(guān)好辦一些，企業(yè)面臨的矛盾多一點，因為有個經(jīng)濟利益問題。“主要是由（企業(yè)與職工）雙方協(xié)商，”張丙才說，“不能光向著職工，也得站在企業(yè)的角度，尋找結(jié)合點。”

黑龍江的新條例于2018年1月1日開始實施。張丙才說，司法解釋、落實細(xì)則是下一步的事情，目前從部分地市了解的情況看來，還沒有發(fā)現(xiàn)比較尖銳的矛盾。他們準(zhǔn)備在施行半年或一年時，對落實情況進行一次調(diào)研檢查，再向人大匯報反饋。張丙才承認(rèn)，由于觸及自身利益，“企業(yè)沒有抵觸情緒是不可能的”。

在修正版“老年條例”的出臺過程中，廣東省老齡辦也曾去福建考察，但最終并沒有將護理假寫入老年條例。據(jù)廣東省老齡辦政宣部部長高迎春介紹，“不敢寫的原因也是擔(dān)心落實問題。”

高迎春了解到，有西部省份在“老年條例”中規(guī)定了護理假之后，其老齡辦一天就接了四百多個電話。“我們老齡辦不是職能部門，也沒辦法解釋，一寫的話會有很多麻煩。”高迎春說。

在高迎春看來，護理假如果僅面向獨生子女家庭，那么應(yīng)該是通過計劃生育條例來改，而不是通過老年條例來改。

最早通過修正計劃生育條例確定獨生子女護理假的是河南，已于2016年施行，廣東省廣州市也是在新的地方計劃生育管理規(guī)定中寫進了獨生子女護理假。“我們老齡辦沒有執(zhí)法權(quán)，沒辦法落實，如果做不到會影響政府公信力。”

最終，廣東在修正老年條例時僅對護理假作了模糊性的規(guī)定，要求獨生子女所在單位應(yīng)當(dāng)對其護理照料父母給予必要照顧，但并未明確給相應(yīng)的假期。

廣東法全律師事務(wù)所律師楊志偉聽聞“護理假”后，感覺很是“怪異”。他認(rèn)為，子女護理父母是一種道德上的義務(wù)，法律不宜干預(yù)。而要求單位給職工假期實際上干涉了單位用工權(quán)。

“即使立法，也要通過全國性的立法來解決，要平衡單位與職工之間的利益，充分聽取企業(yè)的意見。”楊志偉認(rèn)可廣東省的做法，認(rèn)為在老年條例中，更適宜對此作倡導(dǎo)性規(guī)定，而不能成為強制性條款。

南方周末記者注意到，出臺護理假的8個省份，并非都是經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的地區(qū)。對此，長期研究勞動關(guān)系的華東師范大學(xué)副教授劉大衛(wèi)并不感到奇怪。

在他看來，設(shè)立類似假期的實質(zhì)，是把人口老齡化的問題轉(zhuǎn)嫁到用人單位頭上，會加重用人單位特別是企業(yè)的負(fù)擔(dān)，凡是勞動力成本比較高的地方，對此都會很謹(jǐn)慎。“現(xiàn)在雙休日加上法定節(jié)假日，一個勞動者一年只有250天的勞動日，再扣掉10天護理假，企業(yè)怎么扛得住？”

劉大衛(wèi)覺得，我國職工現(xiàn)在已經(jīng)有了年休假，如果再給護理假，可以說走得比發(fā)達(dá)國家還要遠(yuǎn)。

▲（視覺中國/圖）

3

陪護難出路在哪里？

身為福建省老齡辦常務(wù)副主任，方少雄本人就面臨老人住院的陪護難題。

其父母都已年過八旬，母親在醫(yī)院“掛床”（白天在醫(yī)院住院打點滴，晚上回家休息），他本人負(fù)責(zé)每天的接送，在醫(yī)院時由三個已退休的姐姐輪流護理。方少雄的父親也住院，平常也是由姐姐們陪護，雙休日由他去醫(yī)院“值班”。

福建省老齡辦另一位副主任林泰勤的狀況也類似，“再過十年，等我們這一代成為中高齡老年人之后，就沒有辦法依靠子女了。”林說。而考慮孩子將來可能面臨的巨大壓力，方少雄已做好打算，以后自己如果生病住院，就請護工護理，不影響孩子工作。

“靠雇護工陪護的話，第一個是錢的問題。”黑龍江省老齡辦的張丙才算了一筆賬，黑龍江企業(yè)職工月退休金也就兩千多元，老人住院后，如果雇護工的話一個月怎么也得三四千，很多人雇不起。在張丙才看來，兒女陪護的話這筆錢就省了，而且護工伺候得再好也不如兒女，“老年人見到兒女高興，病馬上好一半。”

“老人生病住院，無論是由子女照顧還是請護工，其實都是無奈之舉。”言談之中，方少雄很懷念早些年前的醫(yī)院。

他父親在軍隊系統(tǒng)退休，有一次在一所軍隊醫(yī)院住院，醫(yī)院不僅不要求家人陪護，還在晚上9點之前清走所有家屬。還有一次，他太太去醫(yī)院生小孩，“到了晚上一定趕我走，我說快生了，（她說）快生了我有醫(yī)生有護士，要你們干什么？回去！”方少雄說。

但后來就不一樣了，方少雄發(fā)現(xiàn)，只要有人住院，醫(yī)院就要求家屬陪護，如果沒有家屬陪，護士還會帶家人去找護工，好像已成規(guī)則。

從2009年起，因為母親手術(shù)失敗后長期住院，北京某報社編輯王凡（化名）就通過聘請護工照顧病人。護工的日工資由當(dāng)年的80元漲到現(xiàn)在的200元，餐費還要另算。而這筆費用沒辦法報銷，護理公司也只開收據(jù)不開發(fā)票。母親是離休干部，醫(yī)藥費基本全免，因此雇護工的費用成為其住院的主要開支，累積到現(xiàn)在已有五六十萬元，其母親的離休工資剛好勉強夠用。

作為一種近乎剛需的醫(yī)療服務(wù)，全國的護工陪護總額目前相當(dāng)龐大，但一直處在一個灰色地帶，并未統(tǒng)計到衛(wèi)生總費用當(dāng)中。

在出臺護理假政策的過程中，福建省老齡辦副主任林泰勤曾跟衛(wèi)生部門接觸過，他了解到，醫(yī)院之所以要求家屬陪護病人，主要是因為護士不夠。“衛(wèi)計委辦公室主任說，我們的護醫(yī)比太低了，到2014年才達(dá)到1：1，合理比例是2：1，兩個護士一個醫(yī)生。”

而醫(yī)護比低的原因是醫(yī)院為了降低成本。“一個護士一年十幾萬待遇，少一個就少（開支）十幾萬。”

但在境外，完全是另一番景象。深圳某三甲醫(yī)院手術(shù)室護士長李亞男（化名）曾在新加坡的醫(yī)院工作過四年。她發(fā)現(xiàn)，在新加坡，根本沒有“陪床”這個概念，醫(yī)院除了護士，還有助理護士、運輸員、健康助理員等。且不用說拿藥、做檢查這些常規(guī)護理都有專人負(fù)責(zé)，連病人洗澡也都納入醫(yī)院服務(wù)范圍。李亞男自己因為患登革熱在新加坡住過一次院，“覺得特別好，完全不需要陪床”。

李亞男還曾去過香港的養(yǎng)和醫(yī)院考察，她發(fā)現(xiàn)這家醫(yī)院的手術(shù)間比自己醫(yī)院少，但護士數(shù)量是自己科室的兩倍還多。

令李亞男感慨的是，她所在的醫(yī)院住院條件已經(jīng)比內(nèi)地一般醫(yī)院好很多，但護理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上她所了解到的新加坡和中國香港的醫(yī)院。而據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，中國內(nèi)地目前的衛(wèi)生總費用所占GDP比例已經(jīng)超過了新加坡和中國香港。

作為子女，作為病人家屬，王凡認(rèn)為各地推出的陪護假，單從關(guān)愛老年人的角度看是好事。但他擔(dān)心，如果形成制度，等于將醫(yī)院的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。

在解決老年人住院陪護難題方面，勞動關(guān)系學(xué)者劉大衛(wèi)認(rèn)為不宜通過護理假來加重用人單位負(fù)擔(dān)。“事實上父母真的需要陪護的話，5天10天都不解決問題，”劉大衛(wèi)說，“只不過是展示對老年人的關(guān)愛。”

原廣州軍區(qū)聯(lián)勤閱研究員、醫(yī)院管理專家閻惠中認(rèn)為，解決老年人住院陪護問題，根本上還是要通過醫(yī)院增加護士數(shù)量，提高服務(wù)水平。他認(rèn)為，近年來，因為等級評審有了明確要求，醫(yī)院也在盡量增加護士，目前已能達(dá)到基本要求，但總體上仍嚴(yán)重短缺。“作為院長來講，始終想控制人力成本，能省下來的人就省下來。”

劉大衛(wèi)認(rèn)為上海推出的“護理險”制度更可取，即根據(jù)老年人的自理程度進行評估，相關(guān)費用由政府和個人按相比比例分擔(dān)，其中政府承擔(dān)大部分，老人在社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)接受照護時都可以使用。該制度先期試行后，于2018年1月1日全面推開，“上海現(xiàn)在是六險一金，其中一個險就是陪護險。”劉大衛(wèi)說，“不需要用人單位承擔(dān)，直接從醫(yī)保當(dāng)中劃掉1%。”預(yù)計2018年，“護理險”將服務(wù)上海老人300萬人次。

“護理險”試點范圍還在擴大，2018年3月，已先后有山東青島、山西臨汾、福建晉江等地宣布，將啟動長期護理保險試點，其中就包括住院期間的護理。